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能否推动能源革命是检验电改正确性的标

2018-12-06 20:20:52

能否推动能源革命是检验电改正确性的标准

电改是能源革命在电力行业的具体体现,对电改的评判不能仅限于电改方案本身,要跳出电改来看电改。

从2002年国发5号文开始,厂分开、主辅分离、输配分离、竞价上的十六字目标几经蹉跎,至今仍未完全实现。时隔13年,2015年发的 9号文《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》再次提出电改三放开、一独立、三加强的目标。

此次电改以十八届三中全会全面深化体制改革为背景, 是如改革派所言新电改毫无新意?还是如许多报道所言新电改催生新增市场,释放改革红利已不存在?我们认为:新电改实则是能源革命主题下的蛋,电改必须要以破解我国能源痼疾为决策目标;以能源发展的现实困境为约束条件;以是否推动能源革命为评价的标准。

打通体制堰塞湖:能源革命的破与不破

故事的一切,要从新电改所依存的历史背景能源革命开始说起。能源革命是电力体制改革的导航灯、规划师。新电改则是能源革命的重要组成部分,是实现能源革命的重要抓手,是推动能源革命的先锋队。新电改推出的初衷和落脚点,都必须要以能源革命所指目标为导向。因此,首先需要厘清:能源革命要破解那些痼疾和障碍?

我国能源领域的首要矛盾是供需失衡,2000~2013年,能源缺口从1亿吨标煤增至3.5亿吨标煤;平衡国内能源供需的结果是严重依赖国际能源市场, 2012年原油、天然气的进口依存度分别达到58%和29%,国家能源安全面临较高风险;尽管供需缺口持续扩大,但由于能源价格非市场化扭曲严重,能源资源利用效率较低,存在大量无效低效使用;此外,以煤炭为主的能源结构在短期内难以改变,能源消费导致的污染问题日益突出,威胁到人民群众生产生活和生态环境。

在此背景下,中央财经领导小组第六次会议明确提出要推动能源革命,习近平总书记更是对能源消费、能源供给、能源技术、能源体制和国际合作五个方面提出明确要求。

之所以提出能源革命而非能源改革,始于领导层清醒认识到:能源领域痼疾不除,体制障碍久不舒缓,将累积成高悬于社会之上的堰塞湖,淤积成经济发展中的血栓,变身成改革创新的拦路虎,因此需要施猛药以去疴、施重典以治乱。因此,能源革命剑之所指,均有明确的目标和需要破除的问题(见表格):在确保能源供需外,治理环境污染与控制温室气体、调整经济结构、应对价格冲击、保障能源安全均是能源革命的重任所在,能源革命任重道远。

决策掣肘与困境:能源革命的能与不能

面对上述多重革命目标,决策者有多个政策工具箱,但又面临多重约束。如果需要达到诸如保障能源供需之类的单一目标,不说轻而易举亦必手到擒来;如果二维兼顾,譬如要同时实现保障供给、减少污染,虽有困难尚存可行之策。然而,诸如既要有能源用,又要没有(低)污染,还要价格便宜的多维目标,则往往难以寻找到现实的组合选项。

其次,讨论能源革命,既需要关注效率,也需要关注公平,不能忽略欠发达地区的发展权问题;既要让市场起作用,在市场失灵部分让政府发挥作用的同时,还得防止政策失灵。

此外,能源革命的诸多目标,与其他改革目标之间可能存在不兼容或者重叠,因而决策者往往需要统筹全局,将不同改革和目标设定优先级和先后顺序。可见,能源革命实是多有掣肘、踟蹰难行。

回归起点与终点:电力改革的变与不变

正是上述这些决策面临的能与不能约束条件,进一步深化了对能源革命破与不破的客观认识。但万宗归一,电改是能源革命在电力行业的具体体现,对电改的评判不能仅限于电改方案本身,要跳出电改来看电改。

能源革命本身才是电力改革的基石与出发点,也是电力改革的目标和终点,因此是否回应了能源革命的诉求、是否破除了能源革命的障碍、是否服务于能源革命并推动能源革命进程,是衡量电力改革的标尺,是检验电力改革的试金石,也是评价电力改革的标准。

那么,那些领域将要实施能源革命,即变?那些领域留待未来攻坚,即不变?

首先,在确保电力供给方面,9号文提出有序缩减发用电计划,完善政府公益性调节性服务功能,提升以需求侧管理为主的供需平衡保障水平,这实际上对推动电力市场化交易、确保电力供需平衡提出了更高的要求。

其次,在保障电力安全方面,5号文中要求改革要有利于提高供电的安全可靠性;9号文则更明确提出要保障电能的生产、输送和使用动态平衡,强化和提升电力安全高效运行和可靠性供应水平,也即新电改将保障电力安全放在了更加重要的位置。

再次,在治理环境污染方面,5号文阐述为(改革要)有利于改善对环境的影响,制定发电排放的环保折价标准,9号文则具体提出要积极发展分布式电源,支持新能源、可再生能源机组上支持节能降耗和资源综合利用机组上,尽管形式上利好于新能源,但在细则出台前,我们认为现有方案没有涉及优化电源结构的机制,也没有考虑引入煤炭清洁利用和节能调动机制。此外,9号文方案可能导致高耗能产业产能扩张,产业结构的恶化有可能抵消新能源增长带来的环境利好。

此外,在市场化改革方面,9号文在现有5+2+4的电力市场格局基础上,进一步引入竞争,形成适应市场要求的电价机制,并完善市场化交易机制,建立相对独立交易机构。9号文以坚持市场化改革为基本原则,因此可以预期新电改带来了更大程度的市场竞争,部分行业将受益于竞争带来的价格下降,而公益性行业和居民部门电价短期内将维持平稳但这都是基于没有处理电价交叉补贴这团乱麻的前提。,在强化政府监管方面,依据5号文所设立的国家电力监管委员会缺乏独立性,效率低下。9号文鲜明阐述了加强电力统筹规划和科学监管和抓紧修订电力法律法规的要求。但是,方案并没有明确监管主体和地位,其有效性要打上问号。

总体来看,9号文再次强化了电力供给与电力安全保障,重点是推动了市场化改革,但在应对污染治理、经济结构优化和强化监管领域,仍有待未来细则的出台或进一步改革。

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